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變“辦”為“局”,僅僅是一字之差嗎?

作者:止戈聿弓 來源:浙江寧波鄞州區人民政府金融工作辦公室 發布時間:2020年04月08日


—健全完善寧波地方金融監管的若干思考



地方金融監管體系是我國金融監管體系的重要組成部分,也是中央金融監管體系的必要補充。全國金融工作會議后,地方金融監管改革路徑和方向日益清晰,“一委一行兩會”的新金融監管框架基本建立,深化地方金融監管改革的序幕也已經拉開。文章概述了金融監管理論演進,回顧了我國金融監管變遷發展,針對寧波地方金融監管改革推進現狀,提出相關思考建議。

一、金融監管理論演進

脫胎于經濟干預理論的金融監管理論在其發展過程中漸次突顯“獨立性”和“超前性”;金融監管的“有效性”具有階段性與多變性特征,其與特定時期經濟金融發展需求息息相關;金融監管理論的“可操作性”成為今后理論研究的目標價值取向。總體看,金融監管理論經歷了產生、發展和成熟三個階段。

1、注重安全。源于20世紀30年代的美國經濟危機催生了金融監管理論,從市場不完全性和金融市場體系脆弱性兩個視角展開,由此形成公共利益監管理論和金融脆弱性監管理論兩大理論體系。前者以市場失靈(外部效應、信息不對稱、不完全競爭或自然壟斷等)和福利經濟學為基礎,認為作為公共利益代表的政府實施管制可以解決市場缺陷,提高資源配置效率,實現社會福利最大化。后者通過引入信息不對稱、外部性等一系列概念,以及以個人利益最大化為基礎的主觀選擇理念,考察了在特定的信息結構下,金融市場如何通過經濟主體自動的理性選擇及行為變化,形成金融脆弱性理論。

2、安全與效率交替。20世紀六、七十年代西方發達國家經濟出現“滯脹”現象,凱恩斯主義對此無法解釋。于是以新古典宏觀經濟學和貨幣主義、供給學派為代表的自由主義理論和思想興起,相應出現了金融自由化理論。這一時期金融監管理論主要有集團利益理論、金融監管失靈理論和金融管制的辯證法理論。金融監管研究視角開始由“危機防范”轉向“運作效率”方向,突破了常規范式,使金融監管理論更具動態性和發展性。

3、安全與效率并重。20世紀90年代后,一系列區域性金融危機相繼爆發促使監管當局重新審視金融體系安全性及其系統性風險。金融監管研究進入全面發展階段,更加注重金融監管的實踐性研究。這一時期的主要理論包括:功能監管理論、激勵監管理論、資本監管理論和市場紀律監管理論等。新的理論不斷推動金融監管理論向管理金融活動和防范金融體系風險并重方向轉變。

二、地方金融監管發展變遷

地方金融監管體系是我國金融監管體系的重要組成部分,也是中央金融監管體系的必要補充。中國金融監管大致分為四個階段:第一階段為1992年之前的中國人民銀行集中統一監管體制階段;第二階段為1992年~2009年,證監會、保監會、銀監會相繼成立后“一行三會”分業監管體制階段;第三階段為2009年~2018年,隨著地方金融辦相繼出現和2013年8月由人民銀行牽頭金融監管協調部際聯席會議制度建立以及2017年國務院“金融穩定發展委員會”的設立,金融監管體制不斷完善;第四階段為2018年至今,隨著原銀監會和保監會合并成立銀保監會,“一委一行兩會+地方金融監管局”的新金融監管框架逐步形成。自2008年始,金融監管權限逐步下放到省級政府,并在十八屆三中全會以最高級別的文件明確推行。2014年,國務院出臺關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見,已經初步形成了中央和地方兩個層面的金融監管體系。2017年全國金融工作會議召開后,中央要求各地金融監管部門(包括地方金融辦、地方金融工作局等)加掛地方金融監督管理局牌子。至此,地方政府被正式納入到了整個中國金融監管體系中,在地方層面形成了“由中央監管部門派出機構與地方各級金融監管部門共同承擔監管職責,各有側重,相互配合,共同維護地方金融穩定運行”的金融監管格局。

“應需而生”金融辦。金融一直以來是由中央管理的,也就是央行、銀證保監在各地方設立分支機構,任務主要是防范風險,但是逐漸地方也出現了很多垂直機構管不到的事情;地方政府要發展經濟,需要金融支持,金融業本身的觸角也在不斷向各地方延伸,在此背景下,作為監管補充的金融辦應需而生。業內多以2002年上海金融辦的成立作為起點,在其之后的10年中,基本各省市及至區縣紛紛成立了金融辦。名稱和具體定位不一而足,主要職責定位是綜合協調服務,基本不在政府序列,也不具有行政審批權;在很長一段時間內,地方金融辦都屬于弱勢群體,在某些省份,甚至被列入省辦公廳或者發改委的下屬部門。其核心內容主要是為當地企業提供各類融資服務,以及幫助當地企業進入資本市場等。據《中國經濟周刊》統計,自2002 年上海金融辦成立以來,到2011年年底,我國已有31個省級政府成立了金融辦,在222 個地級以上城市成立了金融辦,一些縣市政府甚至區級政府也成立了相應的金融辦。直到2008年,中央開始對地方政府進行機構改革,各地金融辦才紛紛從中獨立出來,機構職能、部門設置和人員編制才得到了擴充。金融辦變成政府直屬部門,獨立性更強,擁有行政權力;功能由議事協調逐漸擴至監管協調、風險處置等領域,補位過去“一行三會”在地方的監管工作,金融辦功能角色愈加凸顯、日漸強勢。

“順勢而變”金融局。初期作為地方和中央之間協調機構的地方金融辦,盡管職能等不斷完善,但時至今日其作用已不能與當前金融環境匹配。壓實地方金融辦“補位”角色成為這場“辦變局”改革的核心要義。2017年10月以來地方金融辦加速變“局”。實際上,地方金融監督管理局由來已久,山東省2014年已在省金融辦加掛了省地方金融監督管理局的牌子。目前,全國31個省(區、市)均加掛了地方金融監管局牌子。其中山東、江蘇、江西等地在省市縣(區)均成立了地方金融監管局,基本搭建起三級地方金融監管體系。同時,山東、河北、四川、天津已陸續頒布地方金融監督管理條例,使地方金融監管有規可依。從“辦”到“局”,一字之差,意義非同一般。金融辦變“局”,監管職能持續加強,與“一行三會”在地方的分支機構和監管局形成更強的互補,進一步筑牢監管的籬笆,由此中央主導、地方輔助的“雙層”監管模式得以進一步強化和明確。

三、寧波地方金融監管現狀

1、初創發展。2008年之前,寧波轄區金融監管體系為“一行三局”模式。2008年,隨著寧波市政府金融工作辦公室成立,寧波金融監管體系轉變為 “一行三局一辦”格局。成立伊始的金融辦非獨立機構,歸口寧波市政府辦公廳管理。主要職責為以發展地方金融業、服務當地擬上市企業、防控處置地方金融風險為主,同時配合協助“一行三局”對銀行、保險、證券公司等持牌金融機構的溝通協調管理。隨著市金融辦的設立,縣(區)層面也陸續組建了金融服務協調部門,盡管名稱不一、編制不同、歸口管理各異,但市縣兩級地方金融監管體系初步形成。

2、升格擴容。2015年隨著寧波啟動新一輪政府職能轉變和機構改革,市政府金融工作辦公室由市政府辦公廳管理的機構升格為市政府工作部門。在2008年三定方案基礎上,增加(強化)了交易場所、類金融監管,指導推進保險創新區、金融市場體系建設,協調化解重大金融風險等職責;人員行政編制、內設處室分別增加到26名和6個。2019年,隨著寧波銀保監局的成立,寧波監管體系形成“一行兩局一辦”格局。同年,隨著新一輪政府機構改革,寧波市金融辦職責功能再次得到強化。原分散于商務、經信、農業等部門的典當、租賃、融資擔保、農村信用互助合作等監管職責統一到金融辦歸口管理;人員行政編制、內設處室分別增加到34名和8個。此次調整顯著的特點是充實了類金融機構監管種類內容和增設了金融穩定處,由此看出,金融辦被賦予的地方監管和防范化解風險功能作用再次得到彰顯。

3、變“局”待解。2017年全國金融工作會議召開后,地方金融監管改革路徑和方向日益清晰。2018年10月以來,多地金融監督管理局密集掛牌成立,至今全國省級層面金融辦基本改“局”到位。甚至部分省份如山東、江蘇等地在省、市、縣三級地方金融監管體系均已初步構建。從計劃單列市看,除寧波外,其他四個城市均已組建掛牌金融監管局。從浙江省內看,溫州早在2011年在全國率先成立首家金融監管局,2018年10月浙江組建省地方金融監督管理局,除此之外,其他市(縣)區尚未加掛監管局牌子,仍為金融辦公室(或其他名稱)。

從寧波市所轄縣(市)區看,金融辦加掛金融監管局牌子仍待字閨中。寧波市轄6區、2市、2縣,在10個縣(市)區當中,只有鄞州、北侖兩區金融辦為行政編制獨立單位,且屬政府組成部門;其余8個縣(市)區金融辦均為事業編制單位。從各地金融辦的名稱看,有的稱“金融辦”,有的叫“金融服務中心”,甚至一些功能區的金融辦掛靠在經發局(或財政局或商務局),名稱各異。從機構改革調整以來的職責整合歸并看,根據中央部署,地方金融監督管理局的監管范圍是“7+4”。目前,沒有一個縣市區金融辦將這些職責全部整合到位。有的只是將某幾類移交接手,有的仍將部分事項保留在原主管部門,有的是否歸口金融辦尚未明確。從干部隊伍看,本來縣市區人員力量相對匱乏,一人身兼數職,此次機構改革調整中原主管部門相關職能劃轉至金融辦,但事移人不轉,金融辦人手愈加捉襟見肘。一言以蔽之,縣(市)區金融辦相關職責完全整合甚至變“辦”為“局”,任重而道遠。

四、完善寧波地方金融監管的幾點思考

1、國家層面,注重頂層規劃設計。相對于中央金融監管有明確的《銀行法》、《證券法》、《保險法》等上位法支撐而言,地方金融監管職能和監管對象還缺乏上位法和統一的制度安排,導致目前地方金融監管執法依據只有部門規章和規范性文件,立法層次和法律效力偏低,很多領域屬于立法空白。建議國家金融穩定發展委員會盡快統籌推進金融法律及行政法規的“立改廢釋”工作,并指導地方建立區域金融工作議事協調機制和問責機制。

2、省部層面,注重中層統籌安排。從省域情況看,浙江省經濟發達,金融活躍,強有力的地方金融監管勢在必行。建議省級層面參照山東、江蘇等地加大力度推動省、市、縣三級地方金融監管局掛牌;同時盡快頒布實施《浙江省地方金融條例》,使地方金融監管有規可循。從一行兩會看,省市監管機構基本調整到位,縣區分支亟待整合,比如延伸監管半徑、下沉監管力量等,諸如此類均事關在基層中央監管和地方監管協同有效運行。

3、市縣層面,注重基層協調落實。一方面,鑒于寧波市及所轄縣市區均為加掛監管局牌子,建議市金融辦積極向上級部門匯報溝通對接,參照其他4個計劃單列市做法,爭取早日變“辦”為“局”;會同市編辦推進縣(市)區盡快明確地方金融監管部門,加掛金融監管局牌子,同時做好相關職責歸并、人員轉隸等工作。另一方面,深化地方金融工作協調機制,加強與“一行兩局”及相關部門溝通協調,落實金融服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革任務。

4、創新方法,注重監管科技應用。金融科技發展推動金融創新的同時,也倒逼金融監管體制的改革。監管科技能夠很好地回應目前金融監管中存在的監管不力甚至監管空白等問題,大數據等監管科技的運用可以在一定程度上消除監管與被監管之間的“信息孤島”。在地方金融監管實踐中,要不斷探索運用大數據、人工智能、云計算等技術,豐富監管手段,對新型金融業態進行實時動態、全方位監管,以降低監管成本、提高監管效率,切實有效防范地方金融風險和維護金融安全。


參考文獻:

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[4]何海鋒 楊文堯天,2018:《地方金融監管改革的思考與建議》[N],《金融時報-中國金融新聞網》12月10日。


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